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浙江试水国家赔偿追偿制度具有破冰意义

  作者:殷国安

  即将于2017年3月1日起实施的《浙江省国家赔偿费用管理办法》指出,各地要将国家赔偿经费纳入财政预算,同时对责任人如何追偿进行了细化规定,推动浙江国家赔偿工作更加规范、有效开展。

  浙江出台这个文件,主要是针对两个方面的问题,一是各地存在国家赔偿经费财政预算安排普遍不足的问题,所以要求各地要将国家赔偿经费纳入财政预算;二是存在对国家赔偿案件责任人追偿、追责难等问题,因此对责任人如何追偿进行了细化规定。这两个问题的提出具有普遍意义,而落实追偿规定的探索尤其具有破冰意义。

  追偿制度是《国家赔偿法》第十四条的规定:“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。但是,据我所知,《国家赔偿法》关于“追偿”的规定,从制定出来以后,就从来没有落实过。从1994年5月12日八届全国人大常委会第七次会议通过《国家赔偿法》,到2010年4月29日《国家赔偿法》修改,至今已经23年了,用法律专家的话说,“追偿”的规定,整整“休眠”了23年,包括一些著名的冤案,无一不是由纳税人全额买单,我们没有看到向责任人追偿一文钱。

  “追偿”制度为什么成了一张从未兑现过的法律白条?有人分析了多方面的原因,一是行政司法机关的上级不愿意追究其下级人员的责任,放弃法律规定的追偿权,而以纪律处分代替,乐得由财政买单;二是我国还没有出台负有责任者的赔偿标准,特别是在财政部《国家赔偿费用管理条例》中删掉了关于赔偿标准的表述;我以为,更重要的原因是,对于“追偿”问题,现行法律只有一句话的原则表述,远不能解决具体落实的一系列问题,需要对“追偿”制度作出更加具体的规定,才能让条文具有操作性。

  这里起码存在这样几个问题:一是追偿的主体问题。根据新的《国家赔偿法》,最后进行赔偿的是法院,但是,能让法院向整个案件的责任人追偿吗?让法院去确定检察院、公安机关的责任分摊,这合理吗?二是故意和重大过失的认定问题。对冤案责任人的责任认定,既牵涉到认定主体,还牵涉到认定程序,甚至还有当事人不服认定的救济途径问题。这里,既有公检法司法机关的责任分担,又有具体司法人员责任的分担,是一个相当复杂的问题;三是“追偿”标准问题,什么情况下部分追偿,什么情况下全额追偿,部分追偿又是多少,有过错公职人员如何赔偿,他们在无力赔偿时如何处理,这些都需要明确而具体的制度进行保障,需要出台完备的“追偿”制度。这可能不是最高法院一家就能说了算的,应该由国家立法机关制定相关的法律或规定。

  当法律的追偿规定休眠了23年之后,我们终于看到了《浙江省国家赔偿费用管理办法》,对追偿问题作出具体规定。从该地方法规看,追偿比例根据违法性质、损害后果以及被追偿人过错程度等因素确定。追偿金额最高不超过国家公布的上一年度职工年平均工资的2倍。国家赔偿涉及2个以上责任人的,分别确定追偿比例和追偿金额,合计追偿总额不超过实际发生的国家赔偿费用。由此明确了“追偿依据”、“追偿标准”以及“追偿责任区分”等三项重要的国家赔偿追偿原则。此规定从2017年3月1日就要执行,或许我们就要看到实行追偿的具体案例了。

  这也为我们执行法律提供了一种思路。当法律的某个条款落实遭遇难题,我们就应该在法律的原则规定之下,通过地方立法进行探索,而不是总等待上面的现成的规定出台。而当多个地方都进行探索之后,也就为全国统一出台规定提供了条件,从而最终出台全国统一的规定了。这其实正是“从群众中集中起来,又到群众中坚持下去”的工作方法。这样看来,在浙江一家试水追偿制度的落实之后,我们希望有更多的地方也对此进行探索,然后国家层面总结推广,可望全面落实追偿制度。浙江的试水或许就是唤醒追偿制度的第一步。(殷国安)

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